2023年新增專項債重點內容解讀

地方政府專項債券作為帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟的重要手段，是積極財政政策“加力提效”的重要發力點之一。今年《政府工作報告》提出，政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資，我國今年預算安排的新增專項債規模達到3.8萬億元。在往年基礎上穩步擴容，這也體現了穩中求進的工作總基調和積極財政政策要加力提效的導向。但面對地方融資需求和財政緊平衡形勢，當前仍需進一步用好用足專項債、提升其投資拉動力，切實提升專項債政策效能、有效支持高質量發展。

本文擬從專項債的發行速度、投向領域、區域等方面分析，并進一步探討對基建投資的影響。

重要內容及觀點

1、2023年專項債發行節奏繼續前置，新增專項債發行規模較去年同期更大。截至2023年5月7日，新增專項債券已發行16215.88億元，占提前批額度21900億元的74.05%，占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期，今年專項債已發行規模增加2196.97億元，且發行節奏進一步靠前。以去年發行節奏為參考，并考慮到地方債前置發行穩增長意義，預計今年二季度新增專項債發行將有所提速，形成發行高峰，對基建投資形成有力支撐。

2、專項債投向領域層面，從政策端看，新增了新型基礎設施、新能源項目兩大投向領域；從項目端看，2023年一季度新增專項債主要投向仍為基建領域，投向保障房、棚改和舊改發行占比相比2022年末有所提升，土儲專項債仍然無新增。此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基礎而設施建設領域也占有專項債投向的一定規模。

3、專項債用于項目資本金范圍方面，從政策端看，增加了國家級產業園區基礎設施，煤炭儲備設施，新能源項目三大領域。干線機場變更為“干線和東部地區支線機場”，并將“排水”項目納入到項目資本金支持范疇，專項債用于資本金范圍從10個領域擴大到13個領域。項目端看，今年已公布發行的專項債資本金占發行規模的比重相比去年同期略有上升。分地區來看，云南省專項債用作項目資本金占比最高，達到了39.8%，山西和江蘇兩省專項債用作資本金的占比位居第二、第三，分別為17.0%和16.4%，但多數地區目前新增專項債用作資本金的比例較低，包括山東、浙江、四川在內的25各省市專項債用作項目資本金的比例均不足10%，仍有較大的提升空間。

4、專項債發行地區方面，截至5月7日，全國除吉林、西藏外，35個發行主體已發行16215.88億元新增專項債券。其中，廣東、四川、山東、河南新增專項債券發行規模超千億元，分別發行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外，發行規模超500億元的省份有9個，分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。結合去年以及今年各地新增專項債券發行數據以及各省限額空間看，經濟發達省份債券發行規模更大，發行進度更快。從歷年實際分配限額來看，地方政府財政實力越強、債務風險越低、承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大，獲得發債額度就越大，反之則越小。建議重點關注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專項債發行規模大且限額內剩余額度較為充足的地區的專項債項目。

一、2023年專項債發行延續去年靠前發力態勢，發行規模再創新高

當前，受經濟下行壓力、土地市場低迷等多重因素影響，一季度地方財政收入依然增長乏力。其中地方政府性國有土地使用權出讓收入在去年大幅下滑基礎上，今年一季度再次同比下降27%。受此影響，地方財政政策發力更加依賴舉債，這也體現在了今年專項債的發行節奏上。

2023年專項債發行節奏繼續前置，新增專項債發行規模較去年同期更大。3月5日，國務院發布的《關于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》中明確，2023年要適度增加地方政府專項債券規模。全年新增專項債務限額38000億元，較去年增加1500億元。從發行速度來看，截至2023年5月7日，新增專項債券已發行16215.88億元，占提前批額度21900億元的74.05%，占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期（2022年5月7日，新增專項債券已發行14018.91億元，占提前批額度14600億元的96.02%，占全年總額度36500億元的38.41%。），今年專項債已發行規模增加2196.97億元，且發行節奏進一步靠前。

以去年發行節奏為參考，并考慮到地方債前置發行穩增長意義，預計今年二季度新增專項債發行將有所提速，形成發行高峰，對基建投資形成有力支撐。

二、2023年專項債投向領域

（一）政策端：專項債資金投向增加兩個領域

2022年5月，《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發【2022】12號）強調：“在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等9大領域基礎上，適當擴大專項債券支持領域，優先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍。”至此，專項債券資金的投向擴展到“9+2”領域。此外，根據國家發改委公布的《地方政府專項債券投向領域（2022年修訂版)》，“新能源”領域應合并到“能源”領域，官方的專項債投向領域應為十大領域。對比2022年專項債券投向領域，具體變化情況見下表。

（二）項目端：基建仍為新增專項債主要投向，投向保障房、舊改、棚改的占比有所提升，新基建有望成新趨勢

從具體投向看，2023年一季度新增專項債主要投向仍為基建領域，投向保障房、棚改和舊改占比有所提升，土儲專項債仍然無新增。2023年一季度，約有47.5%的專項債投向傳統基建領域（交通運輸、市政建設和產業園區基礎設施建設），較2022年的50.3%略有下降。投向保障房、舊改、棚改的專項債的占比為14.8%，較2022年末的11.0%有所提升。

此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基礎而設施建設領域也占有專項債投向的一定規模。Wind數據顯示，一季度投向新型基礎設施建設的專項債規模約87億元，占同期新增專項債發行規模0.6%。該占比較小，但代表了新的趨勢。新基建項目主要支持市政、公共服務等民生領域信息化；軌道交通、機場、高速公路等傳統基礎設施智能化改造；云計算、數據中心、人工智能基礎設施等。

從今年專項債資金投向看，已發行的專項債主要集中在交通運輸、市政建設和產業園區基礎設施建設、保障房、舊改、棚改等國家和地方戰略性重點行業重點領域，其發行增強了民間資本投資信心，有力地帶動了多領域多行業多種所有制有效投資的擴大，充分發揮了政府投資對民間資本“四兩撥千斤”的撬動作用和杠杠桿效應。

專項債的投資帶動作用也反應在了基建增速數據上。根據國家統計局3月15日公布的最新數據，今年前兩個月，我國基礎設施投資穩定增長，基礎設施投資同比增長9.0%，增速比全部固定資產投資高3.5%。在專項債帶動投資的有效支持下，雖然處于一季度基建開工的淡季，但基礎設施投資仍取得了較快增長。

三、2023年專項債用于項目資本金范圍

（一）政策端：專項債用于項目資本金增加三個領域

根據《國家發展改革委關于盤活地方政府專項債務限額存量做好專項債券項目有關工作的通知》(發改投資〔2022〕1440號)以及發改委《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業（2022年修訂版)》可用作項目資本金領域增加了國家級產業園區基礎設施，煤炭儲備設施，新能源項目(包括大型風電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮可再生能源供熱、深遠海風電及其送出工程、新能源汽車充電樁)等。干線機場變更為“干線和東部地區支線機場”，并將“排水”項目納入到項目資本金支持范疇，由10個領域擴大到13個領域。對比2022年專項債券可用作資本金項目領域，具體變化情況見下表。

值得注意的是，今年專項債投向領域有望繼續擴大。3月1日，財政部部長劉昆在國新辦“權威部門話開局”系列主題新聞發布會上表示，今年專項債投向將在重點支持現有11個領域項目建設基礎上，適量擴大資金投向領域和用作項目資本金范圍，持續加力重點項目建設，形成實物工作量和投資拉動力，有效支持高質量發展。專項債投向領域的進一步拓展，有利于尋找更多優質項目，提高項目儲備，避免資金與項目錯位。

（二）項目端：專項債用作項目資本金比例略有提升

2022年廣東、山東、江蘇的專項債資本金使用規模最大，云南省專項債資本金占本省發行規模的比重最高。去年絕大多數省級政府都有專項債資本金的使用，使用體量較大的還是幾個大省，如廣東、山東、江蘇等。這些省份本身的專項債發行規模就比較大，水漲船高，資本金體量就會比較多。云南省的資本金使用規模雖不算多，但資本金占本省新增專項債發行規模的比重比較高，達到了23.7%，接近了政策上限。

今年已公布發行的專項債資本金占發行規模的比重相比去年同期略有上升。2023年已公布發行明細的新增專項債中有1052億元左右用作資本金，占到同期新增專項債的7.8%左右，較2022年的6.6%小幅提升。分地區來看，云南省專項債用作項目資本金占比最高，達到了39.8%，山西和江蘇兩省專項債用作資本金的占比位居第二、第三，分別為17.0%和16.4%，但多數地區目前新增專項債用作資本金的比例較低，包括山東、浙江、四川在內的25各省市專項債用作項目資本金的比例均不足10%。

考慮到專項債券資金用于項目資本的規模占各省份專項債券規模的比例25%的上限規定，并結合各地去年全年發行規模看，今年除云南省之外的其余省份專項債資本金占發行規模的比例遠不及政策上限，仍有較大的提升空間。

四、專項債發行地區進一步向經濟發達省份集中

在疫情拖累消費和經濟的背景下，新增債券成為各地穩投資的重要工具。整體來看，2022年及2023年新增專項債券的分配，均符合“資金跟著項目走”、向經濟大省傾斜等特點。

從去年全年地方政府新增專項債券發行規模來看，2022年廣東、山東、河南、河北、四川、浙江等省份新增專項債發行規模超2000億元。其中，廣東3723億元、山東2981億元、河南2480億元、河北2294億元、四川2270億元、浙江2265億元。此外，發行規模超1300億元的省份有7個，分別是湖北1848億元、江蘇1760億元、江西1733億元、安徽1707億元、福建1507億元、湖南1486億元、重慶1354億元。

2023年截至5月7日，全國除吉林、西藏外，35個發行主體已發行16215.88億元新增專項債券。其中，廣東、四川、山東、河南新增專項債券發行規模超千億元，分別發行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外，發行規模超500億元的省份有9個，分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。

從限額內剩余空間來看，截至2023年3月末，限額內剩余額度較多的省份為廣東、上海、浙江、山東、江蘇、河北，剩余額度均超過2000億元。歷史剩余額度一方面將為未來債務發行提供空間，另一方面能夠提供再融資債券發行空間，助力隱性債務化解。而黑龍江、西藏、寧夏、青海、貴州、海南、甘肅限額內剩余額度較小，在500億元以下，可用空間有限。從債務類型分類來看，經濟發達地區專項債剩余額度較高，表明項目儲備較多，如廣東、浙江、山東、上海、江蘇、四川等地。而經濟欠發達地區，其一般債剩余額度普遍高于專項債，或是因為其專項債項目儲備不足，亦或是其債務風險情況相對較高，中央在專項債“資金跟著項目走”的分配原則下，其分配額度相對較小。如內蒙古、山西、新疆、遼寧等地。

結合去年以及今年各地新增專項債券發行數據以及各省限額空間看，經濟發達省份債券發行規模更大，發行進度更快。一方面，這些省份財政實力強，債券更易得到投資者認可，而當地經濟體量大，也對新增債券需求更大。另一方面，為了防控地方政府債務風險，我國對地方債采取限額管理，為地方舉債設立“天花板”。根據財政部《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》的規定，其在分配新增發債額度時，會統籌考慮地方財政實力、債務風險、融資需求、項目成熟程度、國家宏觀調控需要等因素。從歷年實際分配限額來看，地方政府財政實力越強、債務風險越低、承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大，獲得發債額度就越大，反之則越小。建議重點關注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專項債發行規模大且限額內剩余額度較為充足的地區的專項債項目。

五、結語

去年12月召開的中央經濟工作會議、今年的政府工作報告均反復強調“穩增長”，并提出用政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，今年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動等。

根據國家統計局發布數據，今年一季度GDP實際增速為4.5%，而全年GDP增速目標在5%左右，可以預見，后續政策將側重支持專項債盡快形成實物工作量、提升資金使用效益，撬動基建投資，以更好發揮穩增長功效。

來源：中建一局投資運營公司法律合規部