PPP爭議解決系列

在PPP/特許經營協議糾紛中

政府方在什么情況下

可以“合同目的無法實現”為由

而提前終止項目協議？

在此情況下

社會資本方是否只能“坐以待斃”

而自擔投入資金損失？

本文將從一起BOT合同糾紛案例出發

管窺司法實踐中

對因“不能實現合同目的”

而解除PPP/特許經營協議的判斷標準

以及在該法定解除事由成就時

如何確定賠償或補償責任的問題

全文速覽

一 、裁判要旨

二、案例概覽

1、案涉BOT項目的協議主體

2、政府方以社會資本方存在先期違約導致合同目的無法實現為由行使法定解除權而終止案涉協議

3、政府方與社會資本方因提前終止及終止賠償涉訴

三、裁判規則解讀

1、PPP/特許經營協議的“合同目的無法實現”如何評判？

2、政府方因合同目的無法實現而行使法定解除權，社會資本方是否應自擔損失？

四、啟示和建議

一 、裁判要旨

中節能環保投資發展（江西）有限公司與永新縣工業開發區管理委員會合同糾紛案【（2015）吉中民二終字第241號】

PPP/特許經營協議生效后未履行完畢之前，一方當事人不履行協議約定或履行協議約定不符合協議要求，雖項目協議未明確約定該情形下另一方當事人有權解除合同，但，該當事人的違約行為已造成合同目的落空的結果，對方當事人有權依據《民法典》第五百六十三條（原《合同法》第九十四條）規定行使法定解除權。

在此情況下，政府方依法單方解除PPP/特許經營協議且無其他違約情形的，社會資本方應自擔損失。但因社會資本方的勞動成果還可以再利用，結合公平原則及節約資源、減少損失等角度出發，政府方應當合理地補償社會資本方的實際損失，具體損失金額結合庭審情況及司法鑒定意見綜合確定。

二、案例概覽

1.案涉BOT項目的協議主體。

2012年7月30日，就案涉江西永新縣工業開發區污水處理BOT項目，社會資本方中節能公司與政府方永新縣管委會簽訂了《特許經營權協議》等案涉協議，約定：永新縣管委會授予中節能公司在特許經營期30年內獨家進行案涉項目實施并取得污水處理服務費等權利；電鍍企業產生的廢水，由電鍍企業自行處理達標后直接排放，不納入本項目污水收集管網。

2.政府方以社會資本方存在先期違約導致合同目的無法實現為由行使法定解除權而終止案涉協議。

中節能公司自行委托第三方就案涉項目進行了環評申報，后江西省環境保護廳出具評估意見，明確“該污水處理廠……主要收集處理永新縣工業園區一期、二期規劃區域（除電鍍集控區及皮革產業園）工業廢水和生活廢水”。2013年7月至9月，永新縣管委會以中節能公司單方擅自把皮革污水排除在綜合污水廠污水處理范圍之外，導致合同目的不能實現為由，三次發函要求解除案涉協議。

 3.政府方與社會資本方因提前終止及終止賠償涉訴。

永新縣管委會于2013年10月23日向永新縣法院起訴要求解除案涉協議。中節能公司認為永新縣管委會解除合同屬單方違約，故反訴要求其賠償因違約行為造成的實際損失費用。

經二審法院審理，認定永新縣管委會有權基于合同目的不能實現而解除案涉協議，中節能公司的損失由其自行承擔，但鑒于其勞動成果還可以再利用情況，認定永新縣管委會應當合理地補償其實際損失。

三、裁判規則解讀

1. PPP/特許經營協議的“合同目的無法實現”如何評判？

（1）本案裁判時側重違約結果的嚴重性致使合同目的落空。

本案中，法院認為，案涉協議已明確約定只將電鍍污水不納入污水處理廠，但中節能公司未經永新縣管委會同意，在項目環評、報批階段將皮革產業園的污水排除，事后也未溝通協調，而皮革產業系永新縣工業園的支柱產業，這足以導致永新縣管委會處理園區污水的合同目的不能實現，此系合同不能繼續履行的根本原因。

就本案而言，法院圍繞政府方是否有權解除協議的焦點問題，結合案涉協議所明確約定的污水處理范圍、社會資本方前期工作實際履約狀況、爭議問題磋商情況以及項目所在地產業結構等方面，認定社會資本方未將皮革污水納入污水處理范圍導致案涉協議合同無法實現，即將該行為定性為根本違約，側重于違約行為的嚴重性。

（2）類案裁判時也以違約結果的嚴重性足以造成合同目的無法實現而支持守約方行使法定解除權。

在福建省高級人民法院（2017）閩民終1121號特許經營合同糾紛案中，案涉污水處理廠已經建成投入運營，但因特許經營權人自身資金問題未繳納電費造成污水處理廠被拉閘停電而停產。法院認為特許經營權人的行為構成違約且導致了污水處理廠正常運營的合同目的無法實現，還將嚴重危害社會公共利益和公共安全，因此實施機構依法可以單方解除特許經營合同。

綜上，法院在認定PPP/特許經營協議“合同目的無法實現”時，判斷的標準是違約結果的客觀嚴重性，即是否實際剝奪了債權人的履行利益，使得當事人訂立合同所追求的履行利益不能實現[1]。在PPP/特許經營協議糾紛實務中，違約結果的客觀嚴重性，將重點考慮：協議條款約定、違約行為對合同目的實現的影響程度、違約后果是否能得到補救以及有無繼續履行之可能等因素。在此基礎上，進一步認定守約方是否滿足行使法定解除權的實質性條件。

 2. 政府方因合同目的無法實現而行使法定解除權，社會資本方是否應自擔損失？

（1）本案系民事合同糾紛，法院在裁判時基于公平原則等角度，由政府方對社會資本方的實際損失給予合理補償，不支持其他賠償請求。

 本案中，法院認定中節能公司根本違約行為導致合同被依法解除，永新縣管委會亦不存在其他違約行為，因此中節能公司的損失應由其自行承擔，永新縣管委會并無賠償損失的法律責任。對于中節能公司主張永新縣管委會賠償其財務利息、補償費用的訴訟請求，不予支持。但是，法院認為，基于中節能公司的勞動成果還可以再利用及永新縣管委會明確表示愿意補償其實際損失，從公平原則及節約資源、減少損失等角度出發，永新縣管委會應合理地補償中節能公司的實際損失。就“實際損失”的具體范圍，由法院根據司法鑒定意見和當事人舉證質證情況予以認定。

 此外，法院還指出，永新縣管委會補償該等損失后，中節能公司有義務將已支付對價的勞動成果及相關原始資料全部移交給永新縣管委會。

 上述案件審理時，法院將特許經營合同糾紛認定為民事合同糾紛，且基于社會資本方根本違約而相應適用民事法律規定，對其投入項目實際損失給予合理補償。

 （2）類案行政合同糾紛中，因社會資本方嚴重違約導致合同目的無法實現的，政府方按其實際損失給予相應補償。

在最高人民法院（2020）最高法行申3732號特許經營行政合同糾紛案中，因特許經營權人未能按照協議約定提交正式圖紙和施工進度計劃的義務，為此影響了垃圾處理項目建設的推進，導致未能實現雙方簽訂協議的目的。據此，法院認定政府方單方解除案涉特許經營權協議為合法行政行為。

 在此基礎上，法院基于《行政許可法》及相關司法解釋的規定，認為該案不存在賠償問題，僅按照實際投入的損失確定補償數額，支持了特許經營權人前期已實際支出的平整土地、開工儀式、初步設計評審會、初步設計費用等。

 綜上，政府方因PPP/特許經營協議“合同目的無法實現”而行使法定解除權、且不存在其他違約行為的情況下，不論是基于民事合同法律關系還是行政合同法律關系，均有可能被判定對社會資本方已經實際投入的損失承擔補償責任。

[1] 見最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組 主編《民法典合同編理解與適用（一）》，第639頁，人民法院出版社。

四、啟示和建議

1. 對社會資本方而言

面對政府方提出提前解除PPP/特許經營協議的情況，需結合合同約定及法律規定判斷：首先，政府方提出解除合同所依據的事實情況是否翔實、足以支撐其主張，以及梳理政府方可能存在的違約行為；其次，若存在相關事實，則需進一步判斷其解除合同的行為是否符合法定或約定的程序；再次，應及時向政府方提出明確的解除異議，提出進一步磋商恢復履約等合理訴求；最后，如經協商無法解決，應當盡快通過訴訟或仲裁方式確認政府方解除行為無效。

 此外，社會資本方在承接PPP/特許經營項目時，應當在項目協議中明確約定提前終止程序及提前終止時合理的終止補償費用的計算公式；在項目履約階段，應對自身為本項目所發生的各項成本、費用均保有明晰的書面記錄，包括合同、支付憑證及相關財務賬冊的記載等。同時，結合協議約定，在政府方未支付終止補償費用情況下，暫停移交項目設施和相關成果文件、資料。

 2. 對政府方而言

在PPP/特許經營項目采購階段，應委托專業律師團隊等機構全面把控項目協議條款，重點明確政企雙方履約責任邊界條款、政府方單方解除合同情形、提前終止程序及提前終止時合理的終止補償費用計算公式等條款，盡量通過合同約定的形式固定政府方的單方解除權利。

 當然，若出現社會資本方嚴重違約行為且無糾正履約可能，導致項目合同目的無法實現的，政府方應當“當斷則斷”在法定期限內行使法定解除權，以避免逾期失權及項目損失進一步擴大。