地方政府專項債券發行及資金使用存在的問題及對策

摘要：近兩年，為有效對沖經濟下行沖擊，2020年中央實施積極的財政政策，其中地方政府新增專項債券規模 由2019年的2.15萬億元增加到3.75萬億元，為地方落實“六?！比蝿仗峁┵Y金保障。隨著專項債券規模的增加，管好用好專項債券資金成了重中之重。本文就新增地方政府專項債券發行及使用情況展開了研究，首先闡述了新增專項債券概念、支持領域、使用要求、發行情況等，然后深入剖析了目前地方政府債券在發行、資金使用方面存在的問題，最后針對問題提出優化政府債券管理的意見建議，以期加強新增專項債券管理，發揮專項債券資金效益，推動經濟高質量發展。

關鍵詞：地方政府；專項債券；債券發行；資金使用管理

前言

一、政府專項債券的內涵及發行主體

二、地方政府專項債券發行及資金 使用存在的問題

三、加強地方政府專項債券發行及 資金使用的建議

四、總結

前言

為應對經濟下行壓力，中央政府實施積極的財政政策，政府專項債券對于地方經濟穩定增長發揮著越來越重要的作用，增加地方政府可用資金，加快發行專項債券，作為積極財政的一個重要發力點，預計在今后一段時期，專項債券的發行規模會快速增長。我國從2015年開始發行專項債券，發行時間不長，在發行和使用過程存在一定的問題，因此有必要對存在問題進行調查分析，結合地方政府實際情況探索應對措施，提出相應政策建議。

一、政府專項債券的內涵及發行主體

債券是指各類經濟主體為籌資負債資金而向投資人出具的、承諾按一定水平利率定期支付利息，到期償還本金的債權債務憑證。按照發行主體不同，債權可分為政府債券、金融債券和公司債券。地方政府債券按資金用途可分為一般債券和專項債券。專項債券是地方政府為建設某專項具體工程籌集資金而發行的債券。其發行主體是省、自治區直轄市政府，主要用于重點領域和重大項目建設，專項債券收入、本金、利息均納入政府性基金預算管理，本金及利息通過政府性基金收入、專項收入等償還，利息不能由通過發行專項債償還。 截至2020年年末，全國地方政府債務余額256615億元，其中，專項債務129220 億元，占比50.4%,專項債券占地方政府債務總額超過一半，在我國，專項債作為地方政府重要的融資方式，加強專項債的管理顯得尤為重要。

二、地方政府專項債券發行及資金 使用存在的問題

(一)政府專項債券發行存在的問題

1. 政府專項債券項目儲備質量不高
發行項目儲備不均衡、存在策劃難、發行難。當前財政部門負責政府專項債券發行項目策劃工作，依照新增債券的發債需求和地方政府經濟發展狀況儲備項目，不是由項目主管部門或實施單位做策劃工作，存在對具體項目預期收益、資金平衡方案、項目風險評估等 的因素認知不到位、相關政府職能部門 配合不到位的情形，造成進入項目庫的項目存在精準度不夠、內容不夠完備， 有缺項的問題。

2. 政府債券發行結構不合理
2015年財政部發布《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》,次年財政部出臺《地方政府專項債務預算管理辦法》,明確要求專項債券項目應有一定收益，還本付息來源為一定期限內公益性項目對應的政府性基金或專項收入。這就要求地方政府融資建設項目收益必 須全覆蓋，且平衡區域限定在項目實施范圍內，這勢必造成結構不合理問題。 隨著國內經濟形勢的好轉，政府債券發行門檻勢必會提高，省級政府要求除外債轉貸項目外，未分配地方一般政府債券額度全部為發行新增專項債券，因實現項目融資和收益自平衡是新增專項債券發行的必要條件，受發行條件和土地市場供給等政策制約，存在著專項債和政府發債需求結構不合理問題。

3. 項目工程節點與債券資金下達時間不吻合
大型重點項目建設一般都有嚴格的工程付款節點，到節點之后便由監理方進行勘察，等各項工作達標之后便到了撥付工程款的時間點，此項工作的時間點是可以預知的，也是可以嚴格把控的，然而地方政府專項債券資金的下達時間是地方政府無法確定的，雖然可 以通過墊付的方式等資金下達后進行調賬，但若墊付資金過大，勢必會對地方財力造成較大影響。

(二)政府專項債券資金使用存在的問題

1. 政府債券資金使用效果不理想
部分項目存在建設推進慢、支出進度慢問題，在使用政府債券方面有遲緩現象，降低了債券資金使用效益。部分項目未能在債券資金到達后即時投入使用，形成實物工作量。項目未完成基本的開工條件，存在前期規劃和設計、立項、可研、環評等手續不全，項目遲遲不能開工，造成資金閑置時間長，撥付進度慢情況，存在“錢等項目”問題，原因主要在于受項目節點資金需求與債券資金下達撥付時間點不一致；項目沒有達到開工條件，前期項目篩選不合 理；也有自然災害等因素影響。

2. 政府專項債券項目使用用途有限
目前地方政府經濟社會發展的任務很重，很多基礎設施項目資金需求很大，包括義務教育大班額項目、老舊小區改造項目、環境保護項目、農村公路安全防護項目等?；A設施項目建設的迫切需求及財政預算資金有限的矛盾非常突出，項目沒有足夠的預算資金支 持。但此類大部分為純公益項目，沒有項目收益，無法發行專項債券。目前很多原計劃通過政府購買服務、政府投資基金以及社會資本合作等形式實施的棚戶區改造、道路交通、教育等很多基礎設施項目均已開工建設，目前在建項目后續融資缺口較大，落實資金來源存在很大困難，下一步即將影響建設項目的繼續實施或付款，形成墊資和拖欠，甚至會影響建設工程質量，此類項目若使用專項債資金需通過合規程序調整專項債券使用用途。

3. 未來幾年還本付息壓力劇增
從2009年開始實施積極的財政政策，財政赤字持續增加，債務規模也急劇擴大，債務付息支出占一般公共預算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2020年1-11月份，債務付息支出同比增長16.1%,超出支出總額 增速15.4個百分點。截至2020年底，全 國地方政府債務余額達25.66萬億元，其中專項債務12.92萬億元，據測算 “十四五”時期，多數省市的債務還債壓力很大，大約四分之一的省級財政用于債務的還本付息的數額將超過一半的財政收入。增加債務雖然可以緩解特殊時期財政緊缺的壓力，地方政府的債務本金不斷累積增加，償債壓力會越來越大，償債風險會越來越高，勢必會形成財政、金融系統性風險，若是不加以防范的話，將直接影響地方政府公共服務供給能力，降低政府公信力。

4. 債券投向存在區域差異
國家不斷擴大地方政府專項債券資金的適用范圍，涉及各種重點民生領域，然而擴大的這些范圍對于區縣一級政府，尤其是落后欠發達地區來講，就有點“食之無味，棄之可惜”的感覺，欠發達地區沒有地鐵、大型城市停車場、農林水利抑或者其他生態環保等項 目，更多的是地方基礎設施建設、義務教育支出等無收益的公益性政府項目， 就擴大的范圍看上去更像是給發達地區進一步建設散開的大門，雖然適用范圍也包含棚戶區改造、產業園基礎設施等，但對于欠發達地區能使用的項目實 在較少，更何況今后棚戶區改造項目也將不再是專項債券資金使用的重點。

三、加強地方政府專項債券發行及 資金使用的建議

(一)全力做好政府債券資金項目儲備工作

完善政府債券項目儲備。通過編制發債項目案例、建立長期重點項目謀劃意見，引導擴展思路引導完善債券項目庫。 一是完善第三方評估報告(財務報告、法律意見書)機制，通過政府購買服務的形式，建立會計師事務所或律師事務所第三方機構庫，吸引更多的優質第三方機構參與到債券發行工作中來， 形成規模效應，降低費用，提高“兩案一書”的編制質量，提高發債效率。二 是按照“資金跟著項目走”的原則，充分了解政策走向，及時與上級部門溝通協調，協同發改、行業主管部門做好債券項目篩選工作，盡可能多的儲備優質項目。

(二)繼續加強政府債務風險管控

樹立正確的政績觀和科學發展觀， 將政府債務償還納入單位考核事項，黨政領導需提高政治站位，對政府債券負總責，財政部門要增強風控意識，會同發改、審計等有關單位持續關注專項債項目實施情況，建立風險預警機制，在債務風險防控工作上要形成合力。嚴格 落實發行地方政府專項債券“終生負責 制”,嚴防法定政府債務風險，杜絕出現一屆領導發債、 一屆領導還債的尷尬情況。

結合省對市政府債務管理指標內容，制定對各縣(市、區)政府債務管 理綜合考核指標和目標考核值，強化樹立化債也是政績的觀念?？茖W制定縣 (市、區)政府債務管控差異化考核目 標和存量債務壓減計劃，確保將全市債 務風險等級控制在黃色區域，實現全市風險管控目標。

(三)做好政府債務還本付息工作

在年初制定還本付息計劃的基礎上， 結合年中新增政府債券額度情況，進一步完善全年還本付息臺賬；為預防政府 償債風險，將政府債券、外債項目等 還本付息情況納入年終考核，強化各縣(市、區)政府償債責任意識；嚴格控制債務高風險地區新增債券規模，嚴格落 實政府債券償還責任，優先保障債券本息償還，確保不出現債券償付風險。關注政研君，掌握政策風。敬請關注 政研君微信公眾號

(四)管好用好新增專項債券資金

堅持資金跟著項目走的原則，在債 券資金分配時優先向在建、手續齊全項 目傾斜，確保資金下達后即能形成實物工作量，提高債券資金使用效益。配合審計部門開展專項債券資金監督檢查， 督促項目單位嚴格執行專項債券負面清 單，確保債券資金用得快、用得好、效益高。

(五)突出重點推動區域協調發展

各地區經濟發展不平衡，按照木桶原理，建議向西部或欠發達區域傾斜， 均衡發展進而帶動整個經濟的發展。借助政策優勢，避免發債周期與項目節點 不匹配?？梢钥紤]拿財力補充，另一 方面嚴格按照本年度資金需求，申請資金，提高資金的使用效率。同時，也可以側重在建或能盡快開工的項目。

四、總結

綜上所述，地方政府應強化專項債發行工作，針對發行和使用過程存在的問題，從債券資金項目儲備、債務風險管控、債務還本付息等方面加強管理， 提高地方專項債使用效率，切實防范政府債務累計風險，維護政府債券信譽和財政金融穩定。